특집4. 질병판정위원회 10년 노동자 직업병 산재인정의 성과와 과제는 무엇인가? / 2018.08

질병판정위원회 10년 노동자 직업병 산재인정의 성과와 과제는 무엇인가?

최명선 민주노총 노동안전보건실장

업무상질병판정위원회(아래 질판위)가 도입된 지 10년이 되었다. 질판위 도입 이전 직업병 산재심사는 근로복지공단에서 진행되었고, 민주노총은 불공정·불승인 남발과 장기간 소요되는 산재심사의 문제를 제기하며 '독립적· 객관적 심의기구'와 '선(先) 보장 후(後) 평가제도'를 요구했다. 그러나 민주노총이 불참한 가운데 진행된 2006년 산재보험제도 노사정논의에서 직업병심의는 '업무상질병판정위원회 구성'이라는 단 한 줄로 정리됐다.

그러나 그 구성과 운영에 대한 논의 없이 정부의 일방적 추진으로 2008년 제도가 도입됐다. 또 뇌·심질환 등 직업병 인정기준이 나빠지고, 오히려 산재 불승인이 남발되면서 민주노총은 질판위 해체 투쟁을 진행했다. 

이후 2012년 ~2013년 질판위 운영과 직업병 인정기준 제도 개선에 관한 노사정 논의가 이뤄지면서 민주노총은 질판위에 추천 위원을 보냈다. 또 질판위원 워크숍, 지역별 간담회를 진행하고, 2016년 2월 초부터는 민주노총 내부 질판위 사업단을 통해 제도개선안을 만들어 일부 제도 개선을 이뤄냈다.

2012년에는 상병별 심의, 직업환경의학 위원 확대, 사업주 제출 자료 제공, 위원장과 공단 추천 산재보험 전문가 역할 제한, 근골과 뇌심의 현장재해조사 강제 등이 이뤄졌다. 이와 더불어 '역학조사 의뢰에 대한 공단본부 심의, 신청인과 대리인 참여 보장 등의 제도 운영과 퇴행성 근골· 뇌심질환 만성과로·직업성 암 등 직업병 인정기준 개정도 진행됐다. 

이후 한 달여간 농성 끝에 근골격계 재해조사 시트가 만들어졌다. 2016년에는 '상병미확인'으로 불승인이 남발되는 것을 개선하기 위해 소위를 구성하고 재심의하도록 했다. 

또 근골격계 재해조사 동영상 제출 시 당사자 확인, 질판위 위원의 회의참석 균등 배분, 회의자료 일체 사전 제공강화, 위원장 의결권 제한 준수 등으로 제도가 개선됐다. 민주노총 추천 질판위원을 상대로 조사하고 개선 방안을 마련, 노동부와 공단에 제출하고 노사정 논의를 추진하는 과정 등으로 이뤄낸 것이다. 또 금속노조가 심각한 운영 문제를 일으키던 서울 질판위 위원장 퇴진 투쟁을 전개한 끝에 위원장이 바뀌기도 했다.

끈질긴 싸움, 산재 승인으로 이어져

그동안 질판위의 전향적인 심사 승인 뒤에는 노동조합의 투쟁이 있었다. 공공운수노조의 철도 지하철 노동자 정신질환 문제, 유성기업 등 금속노조의 투쟁, 전기원 노동자의 전자파 직업병에 대한 건설노조의 투쟁, 압구정동 경비노동자의 괴롭힘으로 인한 자살 산재 인정 투쟁, 유산과 불임·성희롱의 산재인정, 라돈과 미세먼지 등으로 인한 지하 공간 직업병, 지게차·청소자등의 디젤에 의한 직업병 등 일일이 열거하기도 어렵다. 

산재신청, 재해조사, 역학조사의 전 과정에 개입하고, 불승인에 대한 소송까지 끈질긴 노동조합의 대응 투쟁은 산재 승인으로 이어지고, 이는 다른 노동자의 산재승인과 새로운 직업병 인정기준의 개정으로 이어지고 있다.

노동·시민사회단체의 투쟁 또한 마찬가지다. 반올림에서 진행한 전자·반도체산업 노동자의 직업병 인정 투쟁은 직업성 암 인정기준의 개정은 물론이고, 노동자의 입증 책임 완화, 추정의 원칙(작업 또는 노출기간, 노출량 등이 충족되면 반증이 없는 한 인정하고, 충족 못할 경우에도 의학적 인과관계 있으면 인정)도입 등의 큰 계기가 되었다. 질판위 문제와는 다르지만 광주의 남영전구 수은중독 대응도 중독사고 산재신청 처리에 대한 개선으로 이어졌고, 제주 이민호 군의 산재보상 대응 투쟁도 유족급여기준에 대한 개선으로 이어졌다.

지난 10년 동안 질판위 해체·제도 개선 투쟁을 현장과 중앙에서 이어가면서 답답한 마음에 속이 터지는 상황을 한 두 번 겪은 것이 아니다. 직업병 산재심사승인 과정에서 너무도 당연하고 상식적인 노동자의 권리는 정부와 공단의 안일한 운영, 보수적인 전문가 위원들의 태도에 번번이 좌절되었다. 너무도 상식적인 문제만 갖고도 수많은 집회와 제도개선 논의를 거쳐야 했던 순간마다 "정말 질병판정위원회의 대안은 없는 것일까"라는 고민의 반복이었다. 

여러 제도개선이 진행되었지만, 아직도 산재노동자들은 본인의 신청 건이 다뤄지는 회의에 어떤 위원이 참여하는지, 질판위 심의자료에 회사에서 어떤 근거로 산재가 아니라고 주장하고, 공단에서 조사한 내용의 결과는 무엇인지, 산재 불승인이 어떤 근거와 이유로 된 것인지와 같은 가장 기본적이면서도, 핵심적인 내용에 대해서는 알 권리를 박탈당하고 있다.

지난한 투쟁과 요구에도 불구하고 가장 기본적이면서 핵심적인 내용에 대해서는 '비밀'이 유지되고 있다. 노동위원회가 1회 심의당 3-4건이지만, 산재심사는 여전히 13건을 넘고, 일반적인 소송은 1건당 수차례의 재판이 열리지만, 질판위는 1번 보류를 하더라도 많아야 2회 정도의 심의에 건당 7분 내외를 넘지 않고 처리되고 있다. 

질판위 심의기간의 문제는 졸속심의가 되지 않으면서도, 처리기간도 단축되어야 하는 두 가지 과제를 모두 안고 있다. 장기간 소요되는 직업병 심의문제는 대부분 질판위보다는 역학조사 기간의 장기화 문제여서 이 또한 추가적인 과제이다. 이는 역학조사, 재해조사, 질판위의 인력 문제이기도 하지만, 근본적으로는 질판위의 형식적 심의건수를 축소하는 문제이기도 하다. 이는 다른 측면에서 '당연인정기준 혹은 추정의 원칙'으로 표현되고 있다.

그동안 사실상 당연인정기준의 도입은 경총의 주장이 많았다. 그 이유는 당연인정기준화 되어 있는 외국의 직업병 리스트가 상당히 엄격하고 좁은 기준이었기 때문이다. 오히려 민주노총은 당연인정기준의 도입은 신중해야 한다는 입장이었다. 외국과 달리 질병판정위원회가 직업병 인정기준보다 보수적인 판정이나 불승인 남발을 많이 하는 상황에서 당연인정기준은 제도 취지와 달리 불승인 남발로 귀결되기 때문이다. 또한 당연인정기준을 도입하는 외국의 경우에도 산재신청 건수 대비 승인율이 낮거나 한국과 비슷한 경우가 많았다. 

'추정의 원칙'은 그와는 별도로 입증책임의 문제와 연동되어 기간의 승인사례가 질판위 심의나 판례로 축적되어 있고, 산재가 아니라는 명백한 반증을 못하거나 없다면 산재로 인정한다는 의미에서 제도의 취지나 한국적 현실에서는 매우 중요한 원칙이다. 이후에는 상병별로 당연인정기준과 추정의 원칙을 적재적소에서 발휘, 직업병 심사에서 산재 불승인이 남발되는 것을 해결해야 한다.

산재 불승인 남발, 질판위만의 책임 아니다

이러한 문제의 해결을 위해서도 현재 질판위 위원들의 전문성·객관성을 현격히 높여야 한다. 아울러 산재 심의 자료·결과 공개에 대한 비밀주의가 타파되어야 한다.

그동안 산재 불승인 남발은 질판위 책임 문제로만 여겨진 측면이 있다. 그러나 실상은 직업병 인정기준, 현장재해조사, 역학조사를 비롯하여 근골격계 등 의료기관의 과잉진료 문제가 복합적으로 얽혀 있다.

2013년 이후 프랑스와 독일, 일본, 대만 등의 산재 심사·승인제도 관련 연구가 진행됐다. 국가별로 중요과제는 달랐지만, 기본 심사·승인절차를 확인할 수 있었다. 이제는 '한국에서 직업병의 심사와 승인은 어떤 절차로 이뤄져야 하는가'를 두고 근본적인 논의를 해야 한다. 그동안 노동단체들은 민주노동당 초기 시절의 '선 보장 후 평가, 독립적 심사·승인제도'라는 슬로건 외에 구체적인 대안을 제시하지 못했다. 산재 심사·제도의 종합적 측면보다는 부분적으로 문제를 제기하고, '이름'만 있는 개선 과제를 제출한 채 10년을 흘려보냈다.

민주노총은 질판위 해체 투쟁에서 질판위 위원 추천으로 조직 내 논의를 진행하면서 두 가지를 같이 논의했다. 하나는 위원 추천으로 전체 노동자의 산재 불승인 남발을 줄여나가야 한다는 것이고, 다른 하나는 심의 참여로 근본적인 개선책을 찾아 나가자는 것이다. 그동안 참여를 통한 불승인 남발 축소 및 운영과 인정기준 등의 부분적인 개선은 진행되어 왔다. 이제 한걸음 더 나아가 산재 심사·승인제도의 근본적인 개선대안 모색의 시작을 제안 드린다.