[산재보험 톺아보기] 산재보상보험 전면 적용, 어디부터 어떻게 : 산재보험 적용 확대 3 / 2019.11

산재보상보험 전면 적용, 어디부터 어떻게 : 산재보험 적용 확대 3

 

최민 상임활동가

 

지난 두 번의 기사를 통해 산업재해보상보험 적용을 받지 않는 노동자, 특수고용노동자, 1인 자영업자가 여전히 많다는 것을 살펴보았다. 일하는 사람 누구나 일하다 다치거나 병들었을 때 치료받을 수 있고, 다시 일할 수 있도록 지원받는 것은 누구나 보장받아야 할 기본권이다. 혹시라도 회복이 불가능할 정도로 심하게 다치거나 사망한 경우에도 충분한 보상이 따르고, 사회는 이런 일이 되풀이되지 않도록 노력할 것이라는 믿음은 노동에 기초한 사회가 운영되기 위한 기반이다. 그런 점에서 산재보험 전면 적용은 더 이상 구호가 아니라 구체적인 과제가 되어야 한다.

 

산재보험 적용 확대, 기준과 원칙은?

 

논의는 이제, 산재보험 적용을 어떤 기준으로, 어떤 순서로, 어떤 속도로 확대해나갈 것인가이다. 한국노동연구원 박찬임은 2천 년대 초반부터 산재보험 적용 확대 방안의 원칙을 몇 가지로 제안한 바 있다. 첫째, 보호의 필요성이 높은 업종부터, 둘째, 산재 보험 적용확대로 실질적 보호 수준이 높아질 수 있는 집단부터, 셋째 이미 산재보험이 적용되고 있는 노동자와의 형평성, 넷째, 한국보다 더 넓은 적용범위를 가진 외국 산재보험의 적용 범주를 고려하는 것이다. 이런 기준에 따라 제안하는 적용 확대는 현 적용제외 노동자를 먼저 적용 확대하고, 그다음 농민 및 위험작업 종사 자영업자와 특수고용관계 종사자, 마지막으로 일반 자영업자의 순으로 실시하는 것이다.

 

이에 대해 사회적 논의가 본격화되어야 한다고 본다. 물론 산재보험 적용 범위는 조금씩 확대되고 있다. 하지만, 사회적 이슈가 된 특정 직종, 업종을 기워가는 방식으로 진행되고 있다. 전면적인 적용 확대를 목표로, 일정한 우선순위 원칙에 따라 확대되어야 한다. 이 과정에서 필요한 징수체계의 개편 등도 적극적이고 구체적으로 모색되어야 한다.

 

적용제외 노동자 전면 적용부터

 

가장 시급한 것은 노동자임에도 불구하고 적용되지 않는 적용제외 노동자들에게 산재보험을 전면 적용하는 문제다. 농업, 임업, 어업 및 수렵업의 법인이 아닌 5인 미만 사업장에서 일하는 노동자, 가구 내 가사서비스 노동자 등이다. 농업, 어업, 임업은 모두 산업재해율이나 사망만인율이 높은 업종이다. 특히 임업은 2018년 기준 사망만인율이 1.11로 전체 산업 평균 0.51명의 2배가 넘는 위험한 업종이다. 위험한 업종의 소규모 사업장 노동자에게 사업장 규모가 작다는 이유로 사회보험을 똑같이 보장하지 않는 것은 형평성에 어긋날 뿐만 아니라, 일하며 발생하는 사고나 재해 위험을 사회적으로 나누어 책임진다는 산재보험 취지에도 맞지 않는다. 국가 간 협약에 따라 입국해 일하는 농·임어업의 이주노동자 중 산재보험 대상이 되지 않는 노동자들이 있다는 것도 심각한 문제다. 정부는 적용 제외 문제에서 노동자임에도 산재보험 적용 대상이 아닌 노동자들의 문제를 최우선으로 다루어야 한다.

 

공무원 재해보상법, 선원법, 사립학교교직원연금법 등 타법으로 업무상재해를 보상받는 노동자들에 대해서도 지속적인 관심과 보완이 필요하다. 보상을 사회보험 대신 특수한 법으로 따로 규율할 때는, 이로 인해 해당 노동자들에게 실질적인 이익이 있어야 한다. 하지만, 산재보험이 지속적인 관심과 사회적 감시, 투쟁으로 개선되어가는 사이 이들 분야에서는 개선이 없거나 행정적 수준에서 제대로 기능하지 못하는 경우도 있다. 일례로 과로에 의한 뇌심혈관질환 인정 기준을 먼저 주 52시간으로 채택했던 공무원재해보상법 하에서 뇌심혈관질환을 업무상재해로 인정받는 것이 더 어렵다는 비판도 있다.

 

특수고용노동자는 보편적 접근으로

 

그나마 사회적 관심이 높아져, 최근 적용 확대 논의의 중심이 되는 특수고용노동자에 대해서도 좀 더 보편적인 접근이 필요하다. 지난 107일 고용노동부는 특수고용노동자와 중소사업주 산재보험 적용확대 방안을 발표했다. 고용노동부는 스스로 특수고용 노동자들과 중소기업 사업주 다수가 산재보상 사각지대에 놓여 있다며 내놓은 개선안이다. 내년 7월부터, 방문판매원, 방문교사, 대여제품 방문 점검원, 가전제품 설치기사, 화물차주 등 약 274천 명의 특수고용노동자가 추가로 산재보험 적용을 받는다.

 

기존 산재보험 적용 대상인 특수고용노동자가 47만 명에 불과했던 것에 비하면, 큰 폭의 변화처럼 보인다. 그러나 아쉬운 점이 여전하다. 특수고용직 규모는 정부 추산으로 150만 명에서 최대 221만 명에 이르고, 지속해서 늘어나는 추세이지만 이번 개선안으로 확대된 대상을 모두 포함해도 75만 명도 되지 않는다. 규모도 문제지만, 숫자보다 더 중요한 것은 여전히 특수고용노동자 전체를 산재보험 대상으로 하겠다는 계획 없이, 일부 직종 그것도 문제가 제기되는 직종에 대해서만 땜질식으로 늘려가고 있다는 점이다.

 

직종이 포함되더라도 전속성 등 까다로운 조건 때문에 가입 대상이 되지 않는 특수고용노동자도 많다. 특례 대상인 대리운전 노동자는 전국적으로 20만 명 정도로 추산되는데, ‘주로 한 사업장에 소속되어야 한다라는 규정 때문에, 가입 대상이 2019년 기준 12, 가입된 사람은 8명에 불과하다.

 

이런 장애물을 모두 통과해 당연 적용 대상이 되었는데도, 여전히 적용제외 신청이 가능하도록 하는 점도 큰 문제다. 임의 가입이 가능한 자영업자와 달리 해당 직종의 특수고용 노동자는 당연 적용 대상이라고 하지만, “적용제외 신청이 가능해 사실상 임의 가입과 다를 바 없다. 지난 기사에서 살펴본 대로, 계약 당시 사업주가 보험에 가입하지 않기를 설득하거나, 제대로 된 설명 없이 적용제외 신청서를 받아 가는 경우도 많다. 이러니 기존에 산재보험을 적용받아 온 9개 직종 가입률은 올해 6월 기준으로 13.7%에 불과하다.

 

특수고용노동자의 보편적 권리로 접근되기 위해서는 전속성 폐지 등 개념 규정을 정비하고, 적용제외 신청 제도도 폐지해야 한다. 더불어 필요한 경우 산재보험 징수 체계도 개편해야 한다. 이미 민간 보험들은 배달노동자 등을 대상으로 건별 산재보험료를 부과하는 등 변화된 환경에 발 빠르게 대응하며, 산재보험 사각지대에서 이윤을 얻어가고 있다. 이윤이 목적이 아닌 사회보험의 견지에서, 이렇게 변화된 노동환경에서 적절한 보험료 부과와 징수 방편이 무엇일지 진지한 논의가 필요하다.

 

일하는 사람 모두의 보편적 권리로

 

보험료 부과와 징수 체계 개편 논의는 특수고용노동자만의 문제가 아니다. 특수고용노동자나 플랫폼 노동자뿐만 아니라 프로젝트를 기반으로 일하는 방송, 영화, 건설 등의 불안정한 노동자가 지속해서 늘어나고 있다. 누가 정확한 고용주인지 알기 어려운 복잡한 고용 관계가 늘어나면서 특수고용뿐 아니라 다양한 고용관계와 비용의 외부화가 벌어지고 있다. 산업안전보건법에서도 도급인이 산업안전의 책임을 지는 방향으로 법이 진전되어 온 것처럼, 안전과 관련된 비용인 산재보험에 대해서도 원청, 바로 진짜 사용자가 책임을 지도록 하는 변화가 필요하다.

, 고용 관계에만 기초한 산재보험은 여러 일자리를 이동하거나, 동시에 수행해야 하는 오늘날의 노동자가 자신의 권리를 제대로 인식하기 어렵게 만들기도 한다. 일하는 기간 동안 발생하는 사고성 재해에 대해서는 그나마 보상을 적용할 수 있어도, 누적된 손상이나 직업력에 의해 발생하는 암이나 근골격계질환, 뇌심혈관계질환, 정신질환과 같은 만성 질환에 대해서는 노동자가 자신의 권리를 주장하고, 보상을 청구하기도 어렵게 된다.

업무상 재해에 대해 보상받을 권리를 취업자 모두의 보편적 권리로 만들어가기 위해, 노동관계를 중심으로 산재보험을 적용하는 기존의 보험체계 자체를 의심하고 바꾸어가야 할 시점이다. 산재보험료를 사업장 매출에 따라 부과하고 보험 적용은 일하는 사람 누구나 대상이 되도록 하는 방안, 전 국민이 강제 가입되는 건강보험에 상병수당을 도입해, 업무상 재해 여부와 무관하게 일정한 소득을 보전하는 방안과 적극 연계한 새로운 (그러나 아주 오래전부터 제안되어 온) 고민이 본격화되어야 한다.

[산재보험 톺아보기] 모든 산재를 산재로 : 산재보험 적용 확대 1 / 2019.09

모든 산재를 산재로 : 산재보험 적용 확대 1

최민 상임활동가

 

한국노동안전보건연구소의 노동시간센터에서 운영 중인 '산재보험 연구모임'은 논의한 주제들을 갈무리하여, 지난 8월부터 10여 차례에 걸쳐 국내 유일 노동안전보건잡지 월간 <일터>에 [산재보험 톺아보기]에 연재합니다. 이번 두번째 글은 두 차례 걸쳐 '산재보험 확대적용 문제'를 다뤄보려 합니다. - 기자말


일하던 사람이 일과 관련된 원인에 의해 질병, 부상, 사망을 당하는 것이 산업재해다. 하지만 모든 산업재해가 모두 산업재해보상보험에 의해 보상받는 것은 아니다. '모든 산재를 산재로' 하자는 말장난 같은 구호는, 그래서 나오게 됐다.

우리나라 산재보험은 현재 '근로자를 사용하는 모든 사업장'에서 산재보험에 가입해야 하는 것이 의무이지만 '노동자'에게만 적용된다. 자영업자나 특수고용노동자가 일하다 다치거나 병에 걸려도 산재보험을 통해 보상받을 수 없다. 노동자 중에도 여전히 산재보험 적용을 받지 못하는 사람들이 있다. 농업, 임업, 어업의 5인 미만 사업장은 산재보험이 의무 가입 대상이 아니다.

사업장은 적용 대상이고, 거기서 일하는 노동자인데도 산재보험으로 보상받지 못하는 질병, 부상도 있다. 산재보험의 요양급여는 '4일 이상의 요양을 필요로 하는 질병이나 부상'에 대해서만 지급된다. 3일 이내의 요양으로 치유될 수 있는 질병이나 부상은 해당이 안 된다. 산재보험 적용 확대 과정을 살펴보고 앞으로의 과제를 짚어본다.

500인 이상 대기업부터 시작된 산재보험

산업재해보상보험은 건강보험, 고용보험, 국민연금보다 먼저 시작됐다. 한국에서도 1963년 법이 제정되고 1964년 노동청 출범과 함께 시행되었다. 4대 사회보험 중 최초다. 1964년 처음 시행된 사업장은 노동자 500인 이상의 광업과 제조업이었다. 산재 발생 위험이 높은 광업에 먼저 적용되는 것은 이해할 수 있지만, 500인 이상 대기업에서 먼저 시작된 것은 고개가 갸웃해진다. 작은 사업장일수록 사고 위험이 높은 것은 동서고금의 진리인데 말이다. 우리 산재보험 제도가 처음부터 노동자 권리와 형평성은 물론 노동력 재생산 문제보다 보험 재정 안정화와 행정 편의를 중요시했던 것은 아닌지 돌아보게 된다.

이렇게 시작된 산재보험은 10여 년이 지나 1972년 30인 이상 사업장으로 확대됐고, 1992년이 되어서야 5인 이상 사업장까지 확대될 수 있었다. 근로기준법은 5인 이상 사업장에만 적용되는 반면 산업재해보상보험 적용 대상 사업장은 2000년 7월부터 1명 이상의 사업장까지 확대됐다. 2018년에는 1인 미만 노동자를 고용하고 있는 사업장까지 확대됐다. 즉 노동자를 고용하는 사업장은 무조건 산재보험에 의무적으로 가입해야 한다. 모든 노동자는 자동적으로 산업재해에 대해 산재보험으로 보상받을 권리가 있다. 사업주가 보험에 가입하고 있지 않았을 때 발생한 사고나 질병에 대해서도 노동자는 산재보상을 받을 수 있다.

지금도 산재보험 사각지대의 노동자들

지금의 적용 범위까지 확대되는 데에도 50년이 넘는 긴 시간이 필요했다. 하지만 여전히 사각지대가 남아 있다. 농업, 임업(벌목업은 제외), 어업 및 수렵업 5명 미만인 사업장은 산재보험 적용 사업장이 아니다. 이렇다 보니 농업, 임업, 어업의 사업장에서 일하는 등록 이주노동자 중 산재보상보험에 가입되지 않는 경우가 생긴다. 엄연히 국가 대 국가의 협약을 근거로 '노동'을 하러 온 이주노동자들이다. 대한민국 정부는 이주노동자들의 자유를 제약하는 고용허가제까지 시행하고 있다. 이주노동자는 말과 문화가 달라 사고 위험이 크다. 그런데도 노동자로서 당연히 누려야 할 '산업재해 발생 시 치료받을 권리'를 보장받지 못하는 것은 시급히 해결해야 할 문제다. 농축산업과 어업에서는 사업자 등록이 돼 있지 않은 곳에서도 이주노동자를 고용할 수 있어 이주노동자들이 건강보험 직장가입도 못하는 경우가 많다. 이주노동자의 산재보험, 직장 건강보험은 전면 의무화돼야 한다. 장기적으로는 모든 농업, 임업, 어업의 노동자들에게도 산재보험이 전면 적용돼야 한다.

가구 내 고용 활동 역시 산재보험 적용 대상이 아니다. 근로기준법에서도 '가사 사용인'을 법 적용에서 제외하고 있다. 이에 따라 가사노동자들은 최저임금, 연차나 휴식 시간, 퇴직금 등을 보장받지 못하고, 산재보험에 따른 산재 보상도 받을 수 없다. 그래서 2017년 겨울 국회에 제출된 <가사근로자의 고용개선 등에 관한 법률안>은 '가사서비스 제공기관'이 노동자를 직접 고용하고 사용자로서 책임을 묻게 하자고 제안한다. 이를 통해 근로기준법 등 노동관계법을 적용하고, 사회보험 가입을 의무화하게 된다고 한다. 하지만 '전국가정관리사협회' 등 당사자와 관계자들이 강력하게 요구하고 있음에도 아직도 해당 법안은 국회에 계류 중이다. 최근에는 이런 공백을 이용해 플랫폼을 활용한 '특수고용' 형태의 가사 노동이 늘고 있는 등 다른 측면에서 노동권 사각지대의 가사노동자가 급증하고 있다. 그렇기에 '노동자'임에도 산재보험에서 배제되고 있는 이들에 대한 대책 마련이 시급하다.

노동자가 아니라서?

산재보험 적용 대상 논의에서 더 주목받는 것은 특수고용형태 근로자(이하 특수고용노동자)들과 자영업자 문제다. 한국 산재보험은 2010년부터 특수고용 노동자 중 일부를 특례 형태로 산재보험 적용 대상에 포함하고 있다. 지금도 보험·신용 카드·대출모집인, 건설기계 운전자, 학습지 교사, 골프장 경기보조원, 택배, 퀵서비스, 대리운전 노동자에게만 산재보험이 적용된다.

하지만 '노동자'와 달리 '특수고용노동자'는 보험료의 50%를 납부해야 하며 이를 이유로 본인이 적용 제외 신청을 하면 가입하지 않아도 된다. 사업장을 강제 가입시켜 보호가 필요한 노동자에게 권리를 보장한다는 사회보험의 원리를 포기하고 있는 셈이다. 실제로 현장에서는 회사의 압력 때문에, 번거로워서 당장 필요성을 못 느껴서 산재보험 가입을 미루게 된다. 2018년 조사에서도 여전히 특수고용노동자의 산재보험 가입률은 70% 미만으로 나타나고 있다. 특히 이 중 자신이 일하는 보험 회사의 민간 보험에 가입해, 산재보험을 대체하게 되면서 이중의 착취에 처하는 보험모집, 보험설계 노동자들의 사례는 다음 달 기사로 더 자세히 다루기로 한다.

특례 형태로 사회문제가 된 노동자들에 한해 차츰 산재보험 적용을 확대하는 방향은 산재보험제도의 취지을 충실히 실현하기에 적합하지 않다. 산재보험 제도의 제대로된 운영을 위해서는 전면적용이 원칙으로 자리잡아야 할 것이다.

 

특수고용노동자들의 치료받을 권리에 대한 문제가 제기되자 산재보험 대상에 특수고용노동자들을 일부 포함하게 되었다. 하지만 이 과정은 특수고용노동자의 '근로자성' 문제를 다루지 않으면서 일부 노동자만 '보호'하려는 접근이어서 10년이 지난 지금도 제자리걸음과 다를 바 없는 수준에 머물고 있다. 특정 업종에서 사회적 문제가 대두되고 나면 해당 업종만 특례를 추가하는 식의 접근은 결국 해당 노동자들에게도 큰 실효성이 없고, 특수고용 노동자 전체로 확장성도 없었다. 따라서 사실상 노동자인 특수고용노동자의 산재 발생 책임을 누가 지느냐, 노동안전보건 예방책임은 누구에게 있느냐에 대한 물음과 답변을 담은 제도 개혁이 필요하다.

유사한 논리가 영세 자영업자에게도 적용된다. 산재발생의 위험이 높은 영세 자영업자도 산재보험 적용 대상이 아니다. 현재는 재해위험이 높은 자영업자 일부 직종에 대해서만 산재보험 가입을 허용하지만 보험료는 100% 본인 부담이다. 나날이 기존의 근로계약으로 포괄할 수 없는 다양한 방식의 노동이 등장하고 자영업자와 임금노동자 경계에 놓인 일자리, 사실상 본인의 노동에 따른 소득에 의존하는 노동자가 늘고 있다. 여기서 발생하는 산업재해로 인한 손실 역시 적극적인 재활과 사회 복귀 대상이 돼야 한다. 이는 단순히 도덕적 요구만이 아니라 산재보험 제도의 목적과 취지에 비춰 봐도 그러하다.

산재보험 목적과 취지를 다시 들여다본다

산재보험은 열악한 노동환경으로 인해 발생하는 심각한 직업병과 사고 재해에 분노한 노동자들의 저항이 사회주의 정치세력으로 결집 된 19세기 말 독일에서 시작됐다. 산재보험을 제도화한 것은 노동자의 분노를 잠재우기 위해서 뿐만이 아니었다. 생산력 유지 및 증진의 측면에서 노동자의 신체와 건강을 관리하는 것, 즉 다친 노동자가 치료와 재활을 통해 사업장에 복귀하는 것이 국가와 자본에도 중요한 과제라는 점을 직시한 독일 정부가 내놓은 타협안이었다.

이렇듯 단지 노동자들의 분노에 찬 저항만이 아니라 산업재해 자체가 국가와 자본을 위협할 수 있다. 그렇기에 사회의 재생산을 위해서라도 산업재해를 예방하고 '일하는 사람의 제대로 치료받고 재활할 권리'를 보장해야 한다. 그리고 노동력 재생산에 대한 사회적 책임이라는 산재보험 제도의 취지를 살리는 방향으로 우리나라 산재보험 제도를 다시 설계해야 한다. 그 논의의 출발은 산재보험 적용 대상의 전면적인 확대에서 시작될 것이다.