[특집] 1. 일하는 노동자를 위한 계획과 평가-3차 산업재해예방 5개년 계획 평가 / 2015.3

일하는 노동자를 위한 계획과 평가

- 제3차 산업재해예방 5개년 계획 평가 -

 

회원 김재광(공인노무사)

 

지난 2000년 이후 노동부는 5년 단위로 산업재해예방(5개년 계획)에 관한 계획을 수립하여 점검하고 있다. 5개년 계획이 이전에도 1991년부터 1996년까지 제1차 산업재해 예방 6개년 계획, 1997년부터 1999년까지 산업안전 선진화 3개년 계획을 시행한 바가 있다. 이를 고려하면 근 25년간 정부 나름의 체계적인 산업재해예방 계획을 수립하고 점검하고 있는 셈이다. 현재 제3차 산업재해예방 5개년 계획(2010~2014)이 종료되고, 제4차 계획이 수립된 시점에서 지난 제3차 계획이 어떤 의미가 있었는지 ‘목표’를 중심으로 확인하고자 한다.

 

재해율 0.5%대 달성? 빛 좋은 개살구

 

정부의 5개년 계획은 보통 비전, 목표, 기본방향, 추진전략 및 과제로 구분되어 있다. 제3차 계획의 비전은 ‘근로자가 안전한 삶과 행복을 영위하는 안전행복사회 구현’ 이다. 이러한 비전이 구현되었는지는 전체를 검토하고 글의 말미에 살피고자 한다. 제3차 계획의 목표는 ‘2014년 재해자수 6만 명대로 감소시키고, 재해율을 0.5%대를 달성’ 하는 것이었다. 당시 재해자수는 9만 7000여명 대에 이르고, 재해율은 0.7% 대에서 정체 상태를 보이고 있었다. 노동부가 발표한 2013년 산업재해 발생 현황에 따르면 재해자는 9만1천824명, 재해율은 0.59%로, 제3차 5개년 계획이 목표한 재해자수 6만 명에 이르기에는 부족했지만 재해율은 0.59%로 목표한 0.5%대에 가까웠다. 아마도 2013년도부터 업무상 교통사고 등을 통계에서 제외한 숨은 노력이 0.5%대를 가능하게 한 것은 아닌가 싶다.

 

수치만 보면 재해율이 줄어든 것은 사실인데 꼭 성공하였다고 말하기가 머뭇거려지는 것이 사실이다. 2013년 사망만인율은 2012년보다 오히려 증가하였고, 제3차 계획 기간 동안 사고사망만인율^[각주:1]은 0.7%대에서 큰 변동을 보이지 않는 점을 고려하면 재해율 저하 목표가 현실을 더욱더 왜곡하는 것이 아닌가라는 의문을 들게 한다. 보통 사고사망만인율이 산재재해율보다 낮은 것이 일본을 제외한 OECD 국가들의 일반적인 경향이다. 그런데 한국의 경우 재해율에 비교하여 턱없이 사고사망만인률이 높게 나타나고 있다. 이 말인즉, 사망사고는 은폐할 수 없어 상당부분이 통계로 드러나고 있으나, 거꾸로 사망이 아닌 경우는 상당부분 은폐되고 있다는 것이다. 이러한 실정에서 재해율을 줄이고자 하는 각고의 노력은, 의도가 무엇이건 간에, 산업재해의 은폐를 조장 묵인하는 것에 한 몫을 했을 것이라는 추측에서 자유로울 수 없다. 여전히 제자리를 맴도는 사고사망률은 이를 웅변하고 있다. 애초 정책 목표가 산재율, 사고사망만인율 감소 그리고 이를 뒷받침하는 산재 은폐에 대한 단호한 처벌, 산재보험 급여의 내실화가 동반되었어야 하나 이에 미치지 않아 수치상 목표는 달성했으나 취지에는 벗어난 결과를 만든 것이다. 이를 의식했는지 그나마 제4차 5개년 계획에서는 사고사망만인율을 0.7%대에서 2019년에는 0.3%로 줄이고자 계획하고 있으니 다행이라 하겠다. 그러나 앞서 지적한 바와 같이 산재은폐에 대한 단호한 처벌과 산재보험 급여의 내실화가 뒤따르지 않는다면, 이번 목표마저도 현실적 실효성을 달성하기는 어려울 것이다.

 

사업장 자율시스템은 어떻게 되었나?

 

제3차 계획이 기존의 5개년 계획과 비교하여 눈에 띄었던 대목은 위험성 평가 그리고 노사자율, 민간참여 유도 등 이라 하겠다. 제3차 계획 목표는 재해율 저하 이외에도 또 하나의 목표를 제시하였다. ‘위험성 평가를 기반으로 한 자율안전보건시스템 정착’ 이 그것이다. 위험성 평가는 사업장에 대한 포괄적인 안전보건평가이며 동시에 근로자의 참여를 유도하는 선진화된 사업장 자율시스템이라 할 것이다. 이것에 대해 제3차 계획은 상당히 힘주어 강조하고 있었다. 실제 위험성 평가는 법제도적으로 2010년부터 3년간 시범사업을 거쳐 2013년부터 본격 시행하게 되었다. 이와 함께 ‘참여와 협력을 통한 서비스전달체계 다원화’ 를 추진전략 및 과제로 선정하고, ‘지역별 산업안전 네크워크 구축’, ‘중앙/지방정부간 연계협력강화’, ‘노사공동 산업안전보건 협력체계구축 지원’ 등을 세부과제로 두고 있었다.

 

위험성 평가의 경우 노동부의 안전보건부문에서 2000년도 중반 이후 여러 연구 용역 및 시험 적용 등 상당한 노력을 보였고, 시행이후 이에 대한 선전 및 평가 기법의 교육 등에 대한 대대적인 공을 들인 바 있다. 실제로 안전보건공단에서 주최한 위험성 평가에 대한 교육의 경우 상당한 인기를 끌기도 하였다. 위험성 평가가 자율적 안전보건관리체계라는 점, 작업자의 참여가 독려된다는 점에서 일정한 긍정적인 요인이 있으며 이것에 대한 제3차 계획의 중점이 되었다는 것은 충분히 이해할만하다. 그런데 안타까운 것은 중점 목표였던 위험성 평가의 이행이 얼마나 진행되었는가와 별개로 현장의 노동자들이 이것에 대해 어떻게 이해하고 있는가에 대한 분명한 자료나 결과를 찾아볼 수가 없다는 것이다. 위험성의 선진성은 자율적인 안전보건예방관리시스템이고, 여기서의 자율은 회사뿐 아니라 작업자(노동자)에게도 부여된 것인데, 정작 대부분의 현장 노동자에게는 큰 감흥을 주지 못하고 있다는 것이다. 심지어 노동조합이 존재하는 사업장에서 조차 활발한 위험성 평가 작업을 찾아보기 힘들다. 더불어 제시된 세부과제인 ‘지역별 산업안전 네크워크 구축’, ‘중앙/지방정부간 연계협력강화’, ‘노사공동 산업안전보건 협력체계구축 지원’ 은 이렇다 할 결과를 낳지 못하였다. 그런데 어찌된 일인지 제3차 계획에서 강조된 위험성 평가는 제4차 계획에서 찾아보기가 힘들어 이러한 취지의 사업이 사실상 폐기된 것은 아닌가 하는 우려마저 가지게 된다.

 

계획의 실효성 평가가 필요하다

 

제3차 계획에서는 건설, 제조, 화학, 서비스, 소규모 사업장 등 ‘특성화된 예방대책 추진을 통한 사업실효성 제고’ 라는 추진전략 및 과제가 있었다. 그러나 제3차 계획 기간에 유독 중대 산업 사고나 하청 노동자의 중대재해가 끊이지 않았다. 2013년 다른 모든 업종에서 산재사망이 감소할 때 건설업에서는 산재사망률이 오히려 증가했다. 사업의 실효성이 전혀 발휘되지 못한 것이다.

3차 계획 추진 중 하나로 제시됐던 ‘산업안전보건 행정역량강화’ 역시 마찬가지다. 정부는 산업안전감독관의 수와 역량을 키워 산업안전감독을 내실화하겠다고 하였으나, 2015년 지금까지도 여전히 산업안전감독관 1명은 4000~5000 개의 사업장을 담당한다. 역시 계획이 계획에 머무르고 실질적인 효과를 거두지 못한 단면이다. 계획을 실행하고, 목적을 달성하기 위해서는 이를 뒷받침할 예산과 행정력, 뚜렷한 정치적 의지가 뒷받침되어야 한다. 그리고 지난 산재예방계획들이 그렇게 작동해왔는지 검토가 먼저 필요하다.

 

계획의 근본은 노동자의 권리

 

앞서 제3차 계획의 비전은 ‘근로자가 안전한 삶과 행복을 영위하는 안전행복사회 구현’ 이었다. 그러나 사망만인율은 다시 증가세가 되었고, 사고사망만인율은 제자리를 벗어나지 못하고 있다. 더욱이 안타깝게도 세월호 참사는 제3차 계획을 무색하게 만들었다. 물론 세월호는 산업안전보건만의 문제는 아니지만, 세월호 참사과정에서 나타난 해당 노동자의 위험에 대한 거부와 통제의 권한이 얼마나 하잘것없는지를 여실히 보여주었다. 정도는 다르지만 산업재해예방 5개년 계획은 노동자의 참여를 양념처럼 집어넣고 있으나, 정작 노동자에게 중요한 알 권리, 참여할 권리, 거부할 권리에 대한 실효적인 부분에 대해서는 모르쇠로 일관하고 있다. 변화되는 산업 환경을 거론하면서도 요청되는 노동자의 신체적, 정신적 보호와 권리를 성의 게 바라보지 않고 있다. 이러한 상황에서 제3차 계획의 비전 ‘근로자가 안전한 삶과 행복을 영위하는 안전행복사회 구현’ 은 만무하고, 제4차 계획의 비전 ‘선진국 수준의 안전 일터 구현’ 은 요원한 것이다.

 

체계적이고 정기적인 국가적 계획은 매우 중요하다. 그러나 그 계획에 정작 일하는 노동자의 권리가 중심이 아니라면 무엇을 위한 ‘산업안전보건’ 인지, ‘계획’ 인지 돌이켜 볼 일이다.   

1. 사망자수의 1만 배를 전체 근로자 수로 나눈 값. 전 산업에 종사하는 근로자 중 산재로 사망한 근로자가 어느 정도 되는지 파악할 때 사용하는 지표 [본문으로]